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自然资源部国土空间规划局解读《关于加强国土空间详细规划工作的通知》

类别:新闻动态 浏览次数:966次 时间:2023-04-12

为了全面贯彻落实党的二十大精神,深化“多规合一”改革成果,提高城市规划、建设、治理水平,促进城乡高质量发展,日前,自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》(自然资发〔2023〕43号,以下简称《通知》),对当前阶段的详细规划工作作了总体部署。自然资源部国土空间规划局负责人围绕《通知》出台的背景、内容和工作要求等进行解读。

1. 问:《通知》发布的背景和主要考虑是什么?

答:一是深入贯彻落实党中央精神,深化“多规合一”改革要求。当前,《全国国土空间规划纲要(2021—2035)》已印发,“三区三线”已划定,城乡统筹的国土空间格局已基本形成,省市县各级国土空间总体规划编制审批正在全力推进,作为实施性安排的详细规划正成为持续深化“多规合一”改革的关注焦点。《通知》要求各地要在“三区三线”划定后全面开展详细规划的新编或修编工作,就是要发挥详细规划在五级三类国土空间规划体系中承上启下的关键作用,将总体规划确定的各项目标、指标和要求向下传导落实到详细规划,并通过详细规划的落地实施将“多规合一”改革不断向纵深推进。

二是落实新时代新要求,促进城乡高质量发展。随着各级国土空间总体规划的报批工作已进入***后关头,各地的国土空间规划工作重点已经逐步转向了详细规划。针对传统控制性详细规划主要面向增量空间、依靠静态蓝图的编制方法和管控模式已不能适应当前经济社会发展实际需求的突出问题,《通知》明确详细规划要以促进城乡高质量发展为目标,引导优化城乡空间结构、完善功能配置、提升空间品质、激发发展活力,并将以人民为中心的发展思想贯穿规划编制和实施管理过程始终,不断提高城市规划、建设、治理水平,促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展。

2. 问:如何认识详细规划的地位作用?国土空间详细规划与既有规划的关系是什么?

答:一是强调了详细规划的法定作用和政策属性。《通知》明确国土空间详细规划是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。各地自然资源部门要按照《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》(自然资发〔2022〕186号)中的要求,履行好详细规划编制和实施管理的主体责任,各地编制的专项规划、各类策划和实施方案、城市设计等有关空间管控的核心内容和要求要根据程序纳入详细规划,而不能直接替代详细规划作为设置规划条件、核发规划许可的依据。同时,《通知》明确国土空间详细规划是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。各地要发挥好详细规划的政策工具作用,在具有“唯一性”的空间上统筹高效配置空间资源、优化空间功能布局、提升空间功能价值,不仅可以为城乡高质量发展提供更高质量、更高效率、更加公平、更可持续、更为安全的空间保障,也可以持续为城乡高质量发展塑造新优势、创造新空间、激发新活力、释放新动能。

二是明确了详细规划与既有规划继承与发展的关系。传统上,城镇开发边界以内的建设空间主要编制控制性详细规划,城镇开发边界之外的乡村地区主要编制村庄规划,《风景名胜区条例》中明确了风景名胜区详细规划。《通知》中明确了详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型,将上述这些较为成熟的规划类型继续保留并整体纳入了详细规划范畴。在此基础上,随着详细规划的管理范围扩展到全域全要素,详细规划的类型将有所拓展,从建设空间到农业空间、生态空间等功能空间都可以根据需要编制详细规划;随着详细规划从静态蓝图向全过程全周期动态管控转变,详细规划的体系制度将更加完善,从规划编制、规划实施到监测评估、维护运行形成完整闭环管理;随着详细规划从技术文件向制度设计和公共政策转型,详细规划的内涵将更加丰富,将在调查、确权、规划、建设、更新等自然资源全生命周期管理过程中发挥核心作用;随着详细规划向实施治理不断深化,详细规划的方法也将在继承基础上不断发展创新,需要各地不断探索实践。

三是给各地详细规划探索实践指明了方向,又给予一定探索空间。《通知》多处提到了鼓励或引导地方结合实际进行探索,不仅是范围的扩大,更是研究角度、深度的变化。其中,******条鼓励各地结合实际探索既有规划类型未覆盖地区其他类型详细规划编制管理方法,如生态地区、陆海统筹地区以及城镇开发边界交界地区等。第二条鼓励各地要适应经济社会发展需求,探索不同单元类型、不同层级深度详细规划的编制和管理方法,第四第五条也引导各地在具体规划实践中进一步探索增量空间和存量空间的差异化编管方法。同时,第六条鼓励各地探索“多规合一”地方性标准,第七条鼓励各地探索建立详细规划成果由注册城乡规划师签字的职业规范等。

3. 问:此次详细规划改革的目标是什么?新的详细规划方法有何变化?

答:要发挥国土空间规划“多规合一”改革优势,切实加强详细规划对总体规划的传导落实、对高质量发展和高水平治理的支撑保障,对人民追求的高品质美好生活及时响应,需要推动详细规划的方法进行与时俱进的变革,为此《通知》第二条提出了“分区分类推动详细规划编制”的工作要求。

首先,在全域范围科学划定规划单元,整体搭建详细规划一张图基础框架。《通知》要求按照城市是一个有机生命体的理念,结合行政事权统筹生产、生活、生态和安全功能需求,科学划定详细规划编制单元,整体搭建全域覆盖、边界闭合、上下贯穿的详细规划一张图基础框架,并将上位总体规划的战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等方面的要求分解落实到各规划单元,作为按需深化实施层面详细规划的基本依据。《通知》既强调了与行政事权边界对应,使详细规划成为区域发展和实施治理的抓手,又强调了加强单元之间的系统协同,使详细规划更好发挥空间统筹平衡和资源优化配置的作用。

然后,分区分类推进详细规划编制。一方面,在空间维度强调了分区引导和分类管控。其中:“分区域”强调差异性,在城镇开发边界内、开发边界外的不同区域,可以探索差异化的详细规划编制管理方法;“分类型”强调针对性,各地可根据新城建设、城市更新、乡村建设、自然和历史文化资源保护利用的需求和产城融合、城乡融合、区域一体、绿色发展等要求,因地制宜划分不同单元类型。另一方面在时间维度强调分级管理和分阶段编制。其中:“分层级”是改变了传统控规直接编制到地块深度的做法,将详细规划分为单元层面、实施层面两个层面逐级深化,其中单元层面侧重对总体规划的全面传导落实,实施层面侧重对实施治理的支撑保障,在具体操作过程中,各地也可结合实际细分或合并层级进行编制;“分阶段”是改变原来一次性编制为根据需要进行编制,各地可以结合“十四五”经济社会发展和城市建设、治理的需要启动实施层面详细规划的编制工作。

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