改革开放以来，伴随工业化和城镇化的快速发展，城镇建设占用大量生态空间和农业空间，粮食安全和生态安全面临严峻的考验。但与此同时，城镇内部拥有大量的低效闲置用地。统计资料显示，2017年我国城镇低效用地达到1.27万公顷，城镇闲置建设用地达到14万公顷，农村居住用地（宅基地）的闲置率平均为15.0%。可见，通过对存量低效建设用地和闲置建设用地进行再开发利用或空间置换，有利于缓解城镇化和工业化过程中建设用地供需紧张状态，维护生态安全和粮食安全。

推动形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局

党的十九届五中全会提出，优化国土空间布局，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。2019年5月中共中央、国务院发布《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出全国国土空间规划是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。这意味着生态文明体制改革的大背景下，国土空间规划要突出保护的功能。

笔者认为，在统筹发展和安全的情况下，粮食安全、生态安全、经济安全等的重要性越来越凸显，在有限的国土面积上，推动形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，支持城市化地区高效集聚经济和人口，农产品主产区增强农业生产能力，生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，对协调好发展和安全、经济安全内部的各类关系具有重要意义。

为实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，新时代国土空间开发保护要坚持生态优先、绿色发展，尊重自然、经济、社会和城乡发展规律，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。在用地需求预测方面，科学、合理、准确预测各省（区市）、市县的人口发展规模，破除传统的以做大人口规模来达到扩大建设用地规模的做法，使得预测数据更加符合城市和乡村发展实际，更好地满足生产空间、生活空间和生态空间优化布局的要求。

明确用地结构优化方向，提出城乡建设用地集约利用的目标和措施

2020年9月，自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，明确了市级国土空间总体规划的九点主要编制内容，其中第四点“优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展。”第八点“推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值”都体现了新时代国土空间开发保护必须注重存量建设用地挖潜的要求，通过空间重构和整合优化，做到资源节约集约利用，实现支撑高质量发展，而国土综合整治和城市更新，则直接涉及了存量建设用地整治和城市更新，对做实存量建设用地再开发和利用的规划具有重要指导作用。

具体而言，要求以落实上位规划指标、盘活存量为重点，明确用地结构优化方向，提出城乡建设用地集约利用的目标和措施。既要确定各类建设用地总量和结构，也要明确不同规划分区的用地结构优化导向，推动城市建设用地的混合使用。对乡村地区来说，则是注重特色保护、风貌塑造和高度控制，营造具有地域特色的田园风光，以区别于城市区域的风貌与景观。

同时，在市县级层面做实存量建设用地的梳理、整备和再开发工作，通过对现有的城镇低效用地、乡村低效用地、批而未供土地、供而未用土地、空闲地和闲置土地等的精确定量分析、定位分析和定性判别，识别可再开发、利用、提升的存量建设用地的潜力规模和潜力等级。由此，需要综合各省（区市）、市县的2025年、2035年人口规模发展预测结果和城乡人均用地的规划标准，考虑存量建设用地挖潜空间和乡村振兴战略下乡村新产业用地、居住用地、生态用地等方面的需求规模，扣除借助低效用地整备开发的潜力规模，批而未供土地和供而未用土地处置的潜力规模，以及空闲地和闲置土地再利用的潜力规模，最终得到各省（区市）、市县需要新增的建设用地规模。

通过技术手段和政策机制做好存量建设用地挖潜

新时代做好存量建设用地挖潜，可以通过以下措施来实现：

一是对城市或城镇内部的建设用地进行全面的梳理与分析，利用编制城镇低效建设用地再开发规划时采集的基础数据和实地调查资料，进一步复核、查验城市或城镇低效建设用地的地块属性、调整可能性、再开发的成本收益等方面，力求城镇低效用地地块基础数据的精准性和现实性。

二是对乡村低效用地的基础数据和资料进行核实，必要性进行补充调查，核对农村集体低效建设用地分布、规模、调整的可行性等方面，确保开展乡村低效用地空间优化时依据充分，数据资料详实，具体实施方案具有较强的可操作性。

三是对城镇用地的批而未供土地、供而未用土地进行梳理，通过国土资源动态监测系统导出相关基础数据，辅以实地调查核实，查验批地用地手续、空间点位和范围、用地使用权人等方面信息，掌握批而未供土地、供而未用土地的内在原因和外在条件，探讨加快处置批而未供土地、供而未用土地的政策措施。

四是对现有“三调”数据反映的空闲地和闲置土地进行现场调查，明确空闲地的实际状况，权属性质、权利相关者、空闲和闲置的原因等方面，提出分阶段处置空闲地和闲置土地的具体行政方面的建议。

除了上述对存量建设用地挖潜的措施以外，在进行省（区市）、市县国土空间规划编制过程中，需要充分利用经济措施、法律措施、行政措施、技术措施等。例如：运用时空大数据识别城市及周边地区人口流动的特征和规律，为城市人口市内通勤或城市间轨道交通往来做实专项规划研究的基础。

总之，新时代优化国土空间开发保护，要坚持底线约束，做好存量规划并注重空间立体利用，同时体现公众政策属性。其中，存量建设用地的挖掘，既关联底线约束，又涉及公众参与，省（区市）、市县的建设用地的需求量到底是多大、需要新增多少，不仅仅是一个规划技术问题，更是一个公共政策问题，还是一个关系各（区市）、市县全体公民的福祉或切身权益的问题。因此，各地区要转变规划编制的基础理念，转到以存量建设用地整备、开发、修复和更新等为主要技术手段和政策机制的路径上来。